深圳律师协会召开“律师赴港商务通行证

停办事件”专题研讨会

深圳律师网2008年4月21日

2007年，深圳市公安局停办律师往返港澳的商务通行证(俗称“多次往返证”)，市律协对此高度重视，多次与相关部门协调恢复办理该项签证未果。在刚刚闭幕的深圳市第六次律师代表大会上，深圳律师往来港澳商务通行证停办事件，成为最为关注的问题之一。

为了对“律师赴港商务通行证停办事件”进行深入的研讨与论证，以便为进一步采取解决途径，提供专业的法律支持和帮助，4月11日下午，深圳市律师协会行政法律业务专业委员会和律师权益保障委员会在市律协大会议室联合召开了“律师赴港商务通行证停办事件”专题研讨会。会议由业务发展、执业培训与青年律师成长指导委员会主任李建华主持，律师权益保障委员会主任孟西、行政法律业务委员会主任肖才元等20余名律师参加了研讨会。

研讨会上，与会律师对该事件的背景作了深入剖析，就如何恢复办理赴港澳商务签证进行了集中讨论，并形成了以下的相关法律意见：

1、深圳出入境管理部门的行为，有无依据？

本次会议前，行政法律业务委员会的律师，对相关法律法规及规章进行了检索，查询，以便评判“停办事件”的合法性。

检索查询后发现：根据深圳市公安局出入境管理处现行公布的《深圳市企业、经营单位申办商务签注登记备案须知》，申请对象限于“在深圳注册的企业或经营单位”，“（一）企业：是指经国家工商行政管理部门登记注册，具有独立法人资格的企业。（二）经营单位：是指经国家工商行政管理部门登记注册，由企业法人投资设立的分支机构；香港或者澳门企业在内地依法设立的分支机构或者常驻代表机构；外国企业常驻代表机构、三来一补企业”。

若以此依据作狭义解释，则律师事务所因未在工商局注册,不属于企业或经营单位,从而不属于申请对象。需要说明的是：广东省公安厅网站上，也未找到律师事务所可申请港澳商务签注的规定。

检索查询还发现：相关问题，国家尚无相关法律法规的规定,目前效力等级最高的文件为公安部出入境管理局2006年4月9日公布并于2006年4月10日开始实施的《往来港澳通行证和签注受理、审批、签发管理工作规范》。

而根据此文件，申请港澳商务签注，只需“符合下列条件之一：（1）受单位派遣赴香港或者澳门商务。“单位”是指：经国家工商管理部门登记注册，具有独立法人资格的企业及其分支机构，或者在国家税务部门办理了税务登记且有生产经营的单位以及境外企业常驻内地代表机构。申请3个月或者1年多次商务签注，所在单位须事先向所在地公安机关出入境管理部门登记备案。各地根据本地区实际情况制定登记备案的具体办法和审批条件，并对外公布”。

根据此文件，律师事务所属于“在国家税务部门办理了税务登记且有生产经营的单位”，因此可申办港澳商务签注。而深圳地方管理部门虽然有权“根据本地区实际情况制定登记备案的具体办法和审批条件，并对外公布”，但其自定的具体办法和审批条件中，排除了“在国家税务部门办理了税务登记且有生产经营的单位”，故而将律师事务所排除在外了。此地方规定，超出了公安部的规定。

2、事件的可诉性探讨：事件属于立法问题还是许可问题？属于抽象行政行为还是具体行政行为？

根据《中华人民共和国行政许可法》第二条“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”，并对比《中华人民共和国立法法》的相关规定进行分析，“停办事件”应属行政许可问题。

抽象行政行为是指行政机关制定的，涉及公民、法人和其他组织权利义务的，具有普遍约束力并可以反复适用的行政行为；具体行政行为就是行政机关作出的直接决定（影响）公民、法人或者其他组织权利义务的处理或者决定。纯理论上，抽象行政行为还是具体行政行为可能常常存在不同理解，但司法实践中，已不存在问题。根据最高人民法院《行政诉讼法》的司法解释，“停办事件”已直接影响了律师事务所的权利，应属具体行政行为，完全具备可诉性，即可以通过行政诉讼途径解决。

3、若采取行政诉讼，谁为被告，谁为原告？

⑴被告为区公安分局还是深圳市公安局？

应列深圳市公安局为被告。其考虑的因素是：第一，行政诉讼的技巧之一就是设法提高审级。如果列区公安分局为被告，则只能由区法院受理，二审只能在深圳进行，极易受到干扰。而列深圳市公安局，可设法由深圳中院受理，二审在省高院进行（再审在最高院），干扰相对弱一些。第二，根据《往来港澳通行证和签注受理、审批、签发管理工作规范》，港澳商务签注的审批权由地级公安机关（出入境管理部门）行使，即审批权由市局行使（区分局只是奉命行事），即行政许可的主体为市局。

⑵原告为市律师协会、律师事务所还是律师个人？

根据我国行政诉讼的现状，尚无律师协会担当原告的明文规定或有影响的案例，若由市律师协会起诉，极易受阻。

会议中曾有律师事务所为原告和律师个人为原告两种不同意见，经过热烈讨论后，一致认为，应由律师事务所担当原告。其理由是：虽然通行证商务签注最终体现在律师个人的通行证上，但如果由律师个人起诉，对方可以以“任何个人只能办理旅游签注、律师个人不可执业、缺乏商务签注备案前置条件”等规定进行抗辩；而律师事务所为原告则不存在此类瑕疵：备案必须由单位（律师事务所）进行，律师办理商务签注是受命于律师事务所的职务行为。

4、诉讼时效问题

与会律师一致认为：不存在诉讼时效问题（略）。

５、“停办”行为违法性的具体体现？　

⑴与公安部《往来港澳通行证和签注受理、审批、签发管理工作规范》相抵触。

⑵违背了《中华人民共和国行政许可法》第五条“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则……符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视”的明文规定。

不可思议的是，在深圳，会计事务所，可以办理商务签注，律师事务所却不能 。律师事务所未在工商局注册,是我国管理体制的缘故,但这并不能否认律师事务所属于经营单位这一客观事实。深圳的律师事务所无一例外的,均办有税务登记并从事经营,依法纳税。部分律师事务所已连续获得深圳市、区的“纳税大户”的荣誉称号。

无论是按照国内还是国际通行的标准，律师事务所均为市场经济不可或缺的生力军之一，属于社会服务产业，即第三产业之一。

深圳目前商务签注的规定，在设置行政许可方面，违背了《行政许可法》“公开、公平、公正”的原则，使得律师事务所已实际受到歧视性待遇。根据公安部的文件，律师事务所本可以获得港澳商务签注，而深圳的规定是与公安部的规定相抵触的。

６、行政复议是否必要？向哪个部门申请复议？解决问题的途径？　

与会者认为：如果硬要考虑行政复议，程序上可向深圳市政府申请复议，也可向广东省公安厅申请复议。但根据以往的实践，向深圳市政府申请复议，成功（胜诉）的可能性几乎为零，而向广东省公安厅申请复议，成功的可能性也极小。

与会者不主张先行行政复议然后再行政诉讼的途径。理由是：行政复议是书面审理，对违法行政不能产生社会压力；而且行政复议决定如果维持原行政行为，复议机关不会当被告，反之，可成为行政诉讼的被告，故通常是维持原行政行为。而经上级机关复议维持后，行政诉讼的难度通常也加大了。

应当再次与相关部门进行沟通及正面的交涉，若在合理的期限内，问题一直得不到解决，则应直接提起行政诉讼，同时邀请国内著名的学者和全国的律师事务所进行声援，借用媒体，对歧视律师业的行为进行抨击。